为贯彻落实《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发[2016]7号），结合国家城镇化综合试点工作情况，为扎实有效开展我区城市内部二元结构更新改造试点工作，促进全区经济良性循环和社会协调发展，特制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十八大、十八届五中、六中全会以及中央城镇化工作会议精神，以《国家新型城镇化规划》为指导，以人的城镇化为核心，以促进辽中区产业与城市功能融合、空间整合为重点，以保障农民权益为前提，以体制机制创新为动力，全面落实五位一体总体布局，走产城互动、城乡联动的新型城镇化道路，着力推进城乡一体化建设，大力提升城镇化水平和发展质量。努力打造引领全省、示范东北地区的产城融合新型城镇化示范区，为全国提供示范性高、可推广、能复制的新型城镇化发展模式。

（二）基本原则

1. 坚持产城互动，四化融合

以“规划与定位同步”为原则，做大做强产业支撑，提升转化农民、吸纳就业的能力，依据资源环境承载能力、发展基础和潜力，科学布局城镇产业，促进城镇与产业有机结合，共融发展，夯实城镇化的经济基础，促进城镇化和工业化、信息化的良性互动，与农业现代化相互协调，实现“四化”融合发展。

2. 坚持以人为本，改革为先

以人的城镇化为核心，以提升城镇化质量为关键，通过体制机制改革的探索，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，为其它地区探索使全体居民共享现代化建设成果的规律与经验。

3. 坚持制度创新，先行先试

围绕新型城镇化发展中面临的突出问题，解放思想、大胆创新、积极探索，改变旧有约束机制和僵化体制，按照试点先行的精神，率先在重点领域、关键环节取得突破，担当全国新型城镇化发展的排头兵。

4. 坚持城乡一体，统筹推进

既要逐步改变城乡二元结构，将城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡居民共享现代化文明成果；又要因地制宜，尊重基层的实践创造，充分调动和激发全社会支持和参与城镇化建设的主动性、积极性和创造性，大力推进城乡规划布局、产业发展、基础设施建设、公共服务一体化均衡发展。

5、坚持绿色生态，持续发展

把生态文明理念融入新型城镇化全过程，强化生态保护，守住生态红线，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

（三）主要目标

破除城市内部二元结构，让棚户区居民、城中村和城边村居民真正“市民化”，享有现代化的居所，享受现代化的文明生活。到2020年，棚户区居民、城中村和城边村居民20633户，常住人口约63621人，人均可支配收入达到23800元。我们要用3年时间实现贫困人口的教育、就业、住房、养老、医疗、卫生、文化、体育、交通、和谐十项公共服务全覆盖、高标准、可持续，最终消除城市内部二元结构，推动贫困人口享有相对高质量的市民生活。

二、主要任务

在破解城市二元结构矛盾、解决城市问题过程中，加大棚户区、城中村和城边村改造力度，保障和改善群众的基本民生，将更有力地促进资源型城市转型发展和城镇化顺利推进。制度或机制的优化不能零敲碎打，必须与土地制度、财税制度、收入分配制度等相关制度的变革实施联动。

（一）加快住房多元化改革，拓宽住房保障渠道。 坚持以人为本，把改善棚户区、城中村、城边村居民居住条件和生活环境放在首位，将房地产去库存和房地产开发相结合，拓宽住房保障渠道，建立以商品住房、公共租赁住房、共有产权住房和租赁补贴等相结合的多层次住房保障供应体系，统一规划、分类指导、分布实施，基本满足棚户、城中村、城边村区居民住房多元化的选择需求。至2020年末，完成全部棚户区、城中村、城边村改造工作。（征收局、住建局、发改局、土地局）

（二）推进户籍制度改革，实现公共服务均等化。社会公平是城市发展的终极目标，而推进公共服务均等化意味着进城农民能够享受市民同等待遇。城中村、城边村居住的人口，大多数是农民，农民市民化每人平均需20万元，仅靠政府财力将出现巨大资金缺口，必须打破政府垄断现状，加快对社会资本放开的步伐。使村民逐步享有与本区户籍人口同等的住房、就业、求学、问医等权利。（公安局、教育局、人社局、住建局、社保局、公积金）

（三）加快征地制度改革，促进进城农民原始积累。土地改革以提高农村征地补偿为起点，逐步实现农村集体土地同地同权同利，破除政府垄断征地，让农民的集体建设用地真正入市，自主决定土地是否投入市场以及土地价格高低。土地只有市场化才能如实体现土地的未来收益和市场价值，从而保障农民的土地权益，为农民市民化奠定良好的基础。（土地局、征收局、发改局、公安局）

（四）促进财税制度创新，弱化“土地财政”。“土地财政”的危害性路人皆知，但在维持既有利益格局的制度框架下地方政府不仅无力摆脱对土地财政的路径依赖，反而越陷越深，土地已成为地方政府投融资的一个重要工具和手段。政府通过土地出让和抵押等环节，虽然可以扩大城市建设规模，但由此引发的地方债务黑洞的急剧膨胀已对城市可持续发展构成了严重威胁。所以，加大财税体制改革，理顺中央与地方在财权和事权上的关系，切实解决地方财政“钱从哪里来”的问题。（土地局、财政局）

（五）建立城乡社会保障一体化制度。进一步推进辽中区统筹城乡改革，创新农业转移人口从农村社会保险向城镇社会保险过渡的方式方法，不断完善农业转移人口参加城镇职工社会养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的政策和管理制度。推进农村居民社会养老保险和城镇居民社会养老保险并轨运行，完善职工基本养老保险制度，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将在城镇就业达到一定年限的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，简化农民工工伤保险的保险程序。将农民工失业保险纳入城镇职工统一管理，确保农民工享受与城镇职工同等失业保险待遇。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。（人社局、社保局）

（六）确保农村转移人口子女接受城镇义务教育。根据转移人口规模将农村教育投入转移给城镇教育办学，加强农业转移人口较多的城镇教育基础设施和服务能力建设，保障农业转移人口子女以公办学校为主接受义务教育。按照质量优先导向，大力改善办学条件，全面提高办学水平。科学规划城乡学校布局，提高办学质量，方便学生就近入学。完善民办教育鼓励发展机制，引导民间资本、社会投入参与教育发展和竞争，提高教学质量。（教育局）

（七）加强对城镇农民的就业扶持。改革现行失业登记管理规定，在城镇居住一定年限的失地适龄农民是无业的，与城镇失业人员一样享受失业登记的权利，积极拓展失地农民就业途径。坚持服务产业、依托产业、带动就业的方针，引导农民就地转移。鼓励征用地单位和其他工商企业优先吸纳失地农民就业。进一步拓宽、优化就业政策的覆盖面，用好创业促就业政策。引导农业转移人口主动参与市场化就业。加强区、镇（街道）、社区（行政村）三级就业和社会保障服务平台建设，加强面向城乡、惠及全民的就业服务网络建设。（人社局、社保局）

（八）开展城乡统一规范的公共就业服务。加强转移农民职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。整合职业教育和培训资源，推进职业技能实训基地建设，全面提供政府补贴职业技能培训服务。强化企业开展农民工岗位技能培训责任，足额提取并合理使用职工教育培训经费，鼓励企业和专业化培训机构提供就业技能培训。（人社局、社保局）

三、实施步骤

（一）试点启动阶段（2017年8月—2017年12月）。制定试点工作实施方案，健全组织机构，建立试点工作推进机制，做好宣传发动等相关准备工作。

（二）全面实施阶段（2018年1月—2020年6月）。以重点区域和重点领域改革为突破，积极探索行之有效的改革模式和制度体系，持续推进重点投资项目建设、产业优化升级、中心城镇建设、城乡统筹发展及管理体制创新，相关配套改革全面推进，试点工作取得阶段性成果。

（三）总结评估阶段（2020年7月—2020年12月）。组织开展城市内部二元结构更新改造试点工作综合评估，总结经验，寻找差距，巩固提升试点工作成效。

四、保障措施

为全面完成各项任务，达到城市内部二元结构更新改造试点建设目标，政府要更好地承担规划者、协调者、推动者角色，同时要充分发挥市场机制的作用，健全工作机制，提高行政效能，保障试点工作的顺利实施。

（一）加强组织领导。成立破除城市内部二元结构更新改造试点工作领导小组，负责全区试点工作的组织领导，统筹研究解决工作中的重大问题。领导小组办公室设在区住建局，负责城市内部二元结构更新改造试点统筹协调和督促检查等日常工作，办公室主任由住建局局长和发改局局长兼任，工作人员从相关部门抽调。各街道、各有关部门要把城市内部二元结构更新改造作为“一把手”工程，建立领导机构，完善工作措施，强化配合协调，扎实推进工作任务落实。

（二）设立专项资金。按区本级和镇（街道）财政收入的一定比例设立城市内部二元结构更新改造专项资金，主要支持棚户区、城中村、城边村改造项目的前期工作费用、骨干工程的财政配套费用，以及为吸纳农村转移人口较多的支柱企业提供贷款贴息等。由区城市内部二元结构更新改造试点工作领导小组研究安排资金投放。

（三）健全推进机制

建立领导小组例会制度。每季度召开一次领导小组会议，主要总结前期试点推进情况，分析梳理存在问题，研究制定解决方案，安排部署下步工作；建立部门联动机制，加强各部门间的沟通协作，形成配合密切、连接顺畅的推进合力；建立沟通报告机制，加强与上级主管部门的联系沟通，及时报告试点工作进展情况及遇到的制约和问题，寻求上级主管部门在资源分配、机制创新等方面给予倾斜指导。

（四）加强绩效评估

建立评价评估机制。将城市内部二元结构更新改造建设考核指标纳入辽中政府绩效考核体系，2018年、2019年分别对试点成效进行一次阶段性评估；加强对区直部门、各街道的考核督导。将评价评估结果与年终考核挂钩，并提高年终考核分值，增强各街道的主动性、积极性，确保各项任务和目标全部顺利实现。

（五）突出舆论引导

区和各街道要制定相应的宣传方案，利用报刊杂志、广播电视、网络等媒体，大力宣传开展城市内部二元结构更新改造试点的战略决策、目标任务、政策举措，跟进宣传报道城市内部二元结构更新改造的进展情况及阶段性成效，积极组织以培训、讲座为主的主题宣传活动，加强试点交流，总结推广经验，营造社会力量共同参与城市内部二元结构更新改造试点建设的良好氛围。

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